适应市场经济　　　催生新型法人
　　　　　　　　　　　　－－浅谈事业单位法人如何适应中国入世新形势　
　　　　　　　
　　中国离不开世界，世界也离不开中国的参与。中国加入WTO，即是WTO的需要，更是中国发展市场经济的迫切要求。WTO是市场经济，是一种规则。做为改革开放中国的事业单位，更应参照国外事业单位成熟的管理办法，根据我国的实际情况，对事业单位以＜＜事业单位管理暂行条例＞＞为标尺，进行准、稳、快的全面改革。使之具有参与WTO的资质我国已进行过几轮行政机关的机构改革，有着丰富的经验和沉重的代价，事业单位机构改革要吸取经验，少走弯路。
　　＜＜事业单位管理暂行条例＞＞（以下简称条例）定义：事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育　、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。条例要求事业单位依法举办的营利性经营组织，必须实行独立核算，依照国家有关公司、企业等经营组织的法律、法规登记管理。＜＜中共中央关于印发＜关于党政机关机构改革＞的通知（中发[1993］7号）明确指出：事业单位的改革方向是实行政事分开。。。。。积极推进事业单位的社会化，使事业单位且有法人资格。”但是从实践中看，事业单位和条例、中央的要求还存在很大差距，有的是形势上的问题，有的是深层次上的问题，这些问题已严重制约着我国的经济发展，对这些问题不改革不行。改革牵扯面广，影响大，改革工作做好了，对于公益事业的发展壮大、对社会经济的发展具有重大意义。由于本人从事编制及登记管理工作时间很短，对这项工作的了解还很浮浅，本文仅试从事业单位现状、理想的法人模式、事业单位改革设想三个方面阐述管见，定有很多不到或错误之处，敬请阅者指正。
　　一、事业单位现状
　　目前我国事业单位主要是在科、教、文、卫等领域中，从事社会服务，满足经济建设和人民群众以及社会生活的正常进行，起着重要的、不可替代的支持保障作用。他们的共性是具有服务性、公益性、知识密集性以及垄断性。98年10月1日施行的＜＜事业单位管理暂行条例＞＞对加强事业单位的规范管理起到了积极的推动作用，使事业单位的管理和运作有了明确的方向。但由于我国长期推行计划经济，事业单位的管理模式也一直是计划经济的模式，用人、工资分配、运行管理等基本上是按照政府行政管理的机制。从目前的情况来看，已远远不能适应市场经济运行的大环境。主要有以下几个方面的问题：
　　　1、部分事业单位政事不分。一些单位名义上是成立了事业单位，但其实是一个单位的内部科室，需要用事业单位的名义就用，而其本质就是某个单位的内部科室，这种现象以党政机关所属居多。如计生委下面的计生药具站、计生协会、计生服务站、计生宣传站、流动人口办公室。各单位系统的培训中心（培训科）等实际上都是机关内部科室。他们即以行政面孔行使行政权力，对社会进行干预，又以事业单位的名义进行经营，造成了不公平的竞争。有时可能造成资源的浪费。
　　2、事业单位缺少活力。事业单位本来是人才、知识信息、最集中、最活跃的地方。但实际上没有焕发应有的生机，没有显示充分活力。根源是事业单位很大程度上是在靠行政化动作。一方面是领导机制不活。事业单位门类繁多、大小悬殊、层次不一。但对领导人员的选拔、任用、考核及职能配置、职责安排，大体与行政机关一样，官兵失调，难出效率。另一方面是用人机制不活。岗位设置不科学，因人设事现象比较常见；人员录用方式缺乏规范，终身制、铁饭碗褫上没有打破；聘用制的推行面上刚刚启动，许多环节不完善；能上不能下、能进不能出依然难以扭转。三是分配机制不活。事业单位的工资实行全国统一政策，难以适应不同情况的要求；该规范的没规范，管理太死和宏观失控问题并存。四是流动机制不活。事业单位服务的是广大企业和社会，直接地或间接地受市场经济发展动态而左右，人员数量的增减、人员素质的改善、人员结构的调整，都会带来人员岗位之间的流动、人员单位之间的流动，而且越来幅度越大、越来频率越高。但就业方式的单一、身分职级的障碍、交流途径的闭流动条件局限、都造成了人员易岗和进出实际上步履艰难。

　　3、机构的设置不规范，有相当数量的事业单位当时是根据某一项任务或其他原因而设置，这项工作过后，这个事业单位已经没有业务，单位没有及时注销消编，依然保留，名存实亡。在遇到机构改革需要精减安排人员的时候，就成为主管部门的蓄水池，起到临时安置富余人员的作用。　
　　4、部分事业单位登记管理难以规范。部分事业单位平时用不到法人证书，对于登记管理认识不够，不来登记管理部门登记注册，注册之后，因年检的材料要求多而细，特别是房产证、税证等很多单位根本就没有办理，办理房产证要花一笔经费，很多单位，特别是一些学校、医院经济条件较差的小型事业单位，基本上都没有办理房产证、税证。因嫌手续烦杂，而不愿前来办理年检。还有一些事业单位 部分事业单位工作量很小，由于行业部门的关系单独设立，造成了一个事业单位只有三二个人，实践中发现还有很多的事业单位只有一个人。这种事业单位规模太小，先天不足，有很多自身困难，如没有独立的财务、没有专门的章程、开办资金只有人员工资等情况，按条例来衡量，不够登记条件，不登记，登记管理工作没有完成，而随着事业单位登记管理工作的深入，这个事业单位有些没办法开展工作。这种难以规范的事业单位占整个事业单位一定的比例。 还有一些事业单位已经实行企业化经营，并在工商部门注册了经营执照，但为了享受事业单位的优惠条件和便利，不来编制管理部门注销编制、依法注销法人证书。造成事业单位法人管理工作的混乱。　　　　　　
　　　5、具体登记管理工作中遇到的问题及＜＜事业单位管理暂行条例＞＞不足之处
　　　＜＜事业单位管理暂行条例＞＞本意是改革现在的事业单位法人模式，使之具有法人的本质特征，从而适应现代市场经济的大潮。但条例只对对事业单位的登记管理作了粗线条的规定，在实践中登记年检工作有些很难执行。如对申请登记提交的审批机关的批准文件，近二十年成立的单位可以，但是在75年以前成立的医院甚至解放前就成立的各级中小学等其他事业单位根本就没有审批文件，如何登记、怎样变通？对于不按时来登记、年检、注销的单位，多数是这个事业单位用不着证书，或者是这个事业单位其实质就是双重身分，既是这个事业单位主管部门的内设行政科室，又对外是一个事业法人。而登记年检与否，与单位业务基本上毫无关系，如果登记年检变更，需要公告、离任审查等一笔费用。很多单位经费紧张，不愿出这笔经费，造成登记年检的不及时或者干脆不登记年检。造成这些原因是多方面的，但与条例不系统、缺乏强制制约措施也有很大的关系。如条例第十八条“事业单位未按照本条例规定办理登记的，由登记管理机关责令限期补办登记手续；逾期不补办的，由登记管理机关建议对该事业单位的负责人和其他直接责任人员依法给予纪律处分。”从实践中看，很多不来及时登记和年检的单位，都与主管部门有关。如果登记管理部门向其主管部门去建议，只会造成矛盾。而要发出的建议又太多。解决的问题关键是要依法管理，有制约机制。如对于不按时来年审、变更登记的采取罚款、取消其法人资格。作为人事编制部门组织起草的条例，应该规定，凡是到人事编制部门来办理各项业务的事业单位，都应持合格的法人证书，凡是没有登记或者没有年检的事业单位，令其补办或者年审合格后，才予受理其有关部门的工资、职称、编制、调动事宜。　计量监督局对于不按时来进行单位编码年审的单位予以罚款，工商局对于不按时年检的法人予以取消法人资格。事业单位登记年检变更手续的办理，也要从条例上予以明确处罚的措施，管理机关要有主动权，不能被动。如果每个单位不来办理，登记管理部门就向其主管部门发通知，去催，去建议其主管部门去处分人，不仅工作太被动，而且也不一定能落实，同时造成不必要的矛盾。
　　
　　二、理想的事业单位法人模式
　　　　在中国融入WTO大市场的情况下，作为中国的事业单位，应该加快改革的步伐和力度，构建成一个全新的事业单位法人体系。事业单位管理制度是与我国社会主义市场经济和各项事业自身发展规律相适应的一整套公共事业管理制度。它是有关现代事业组织的事业法人制度、事业组织制度、事业领导制度，事业人事制度、事业财务 制度、事业运行管理制度、事业社会保障制度等各项管理制度的总称。
首先要建立现代事业法人制度，一是要建立完善的事业法人制度，从法律上确认事业机构的非行政、非营利的性质，确立其非政府、非企业的独立的事业地位，严格规定其社会公益事业的发展目标，使其拥有必要的独立财产，具有必要的权利、行为和独立承担相应责任的能力，并且能以自己的名义，依法面向社会开展事业活动。
根据条例的要求，一个完整合格的健全法人，它要全部符合条例所要求的要素，彻底改变原来那种凡是批准成立的事业单位都是事业法人的状况。确保每个批准设立的法人，都具有一定的生命力和民事行为能力。
　　每一个事业单位法人都要具备一定的实力，有一定的规模，能够开展一定范围的业务。而不是有三二个人，有一项业务，就成立一个事业法人单位。将现在一个行政系统内或社会上相近业务的几个事业单位重新进行整合，成为一个有一定规模的事业法人，在这个法人内部根据工作性质和内容，将有关人员再分成若干科室或小组进行分工，进行培训和提高，这样有利于物质资源和人才资源的利用。也便于内部人才的培养，提高事业单位的创新能力和服务能力。
二是改变单一的行政陈旧落后的事业单位组织模式，建立多样的新型先进的现代事业组织，实现事业组织的创新。
三是要改变过去那种国家统一所有、直接经营 、统一管理的旧模式，建立科学民主的事业领导制度。取消事业单位的行政级别和行政隶属关系，采用科学公正的事业机构等级评估制度，建立新事业组织领导体制。事业单位要政事分开，脱离政府机关。让事业单位走向社会，走出主管部门的怀抱，去完善它自身、强健自身，使它具有强大的生命力。对现有的事业单位性质进行梳理、规类，对于那些行使行政执法、监管和直接辅助功能的全额事业单位，直接进入机关，纳入公务员管理。而对部分关系国计民生如教育、科研、卫生、文化等重要的社会公共服务、公益事业单位，政府负责规划与监控，给予支持与保障，但单位与行政权要脱离，引向市场。除此之外的事业单位，全部推向市场，与行政完全脱钩，参与公平竞争，政府只是通过法律的、经济的、政策的手段进行宏观调控、引导和支持。
四是要改变单一化的财政投资补偿体制及相应的事业财务会计、审计制度，实现事业投资主体的多元化和投资方式的多元化。
　　　三、事业单位改革设想
　　　＜＜事业单位管理暂行条例＞＞要求所有事业单位都要依法进行登记，是根据我国经济、社会发展的需要和事业单位本身的现实状况所设定的。中央决定事业单位管理体制改革和机构改革的基本方向，即政事分开，推进社会化进程。主要体现在：主管部门对事业单位的管理要由微观转向宏观，相当多的事业单位要离开主管部门的襁褓，走向市场，进入社会，为经济建设服务，为人民生活服务，实现自我约束和自我发展，还要依法保障它们的合法权益　，规范它们的市场行为。依照条例的要求，对事业单位进行登记、年检，符合条件的登记年检，不符合要求的，发现问题，及时纠正，达不到条件的取消法人资格。以条例规范法人建设，保证事业单位法人诚信体系的建立。在保证建立事业单位法人体系框架符合条例要求的同时，为保证事业单位法人的活力，还要在其用人机制、用工资待遇、养老保险等方面进行改革。
　 1、用人机制
现在的事业单位的用人，沿袭了计划经济时候 的做法，基本上和机关公务人员的管理制度没有什么区别。事业单位是社会的基层单位，是社会组织的最基本的细胞 。也是最活跃、最有活力的基本细胞。他和机关有着本质的不同。事业单位再套用机关的人事定理办法，已经远远不能适应现在市场经济的要求 。作为市场经济下的事业单位，他的用人制度，既要稳，更要活，稳就是为了这个单位的长久发展，这个单位要有一批专业性、敬业性强的专业队伍，才能保证他所从事的业务，正常而稳定的开展，才能使他们所从事的工作有所创新。稳，不是管死。活就是要根据市场经济的形式要求，使人才能够正常的流动，吸引人才，不埋没人才。具体地讲，就是对这个事业单位的法人代表，实行职业制。事业单位的法人代表应是学者型 的，专家型的，而不宜于像其他公务员那样经常流动。甚至对于专业性强的事业单位，他的法人代表甚至可以采取终身制(任职没有限期)。终身制不是在同一个法人代表位置上终身制，他可以在同样的事业单位之间进行交流，或者升迁，而一般不允许他到工作性质、范围不同的其他岗位任职。对于这样的法人代表和专业人才，在升任职务或职称等难以进一步满足的时候，可以采取提高工资标准的方法予以补偿。终身制当然不是把这些人锁进保险箱，而是求这些专家学者型 的人才达到相对的稳定 。在采取所谓终身制的同时，引进竞争机制，优胜劣汰，能者上，庸者下。当确实有突出的优秀人才时，这个法人代表也只有让贤了。事业单位存在着大量的从事一般性的人员，长期以来，一直沿用行政机关用人模式，已经到了非大改彻底改的时候了。重点是改变内部人员任命制，推行以聘为主的选 任制、荐任制、招任制；大幅度精简副职和中层领导人员；处理好党、政、工、技领导职务的关系；推行兼职制。要改革铁交椅，丢掉铁饭碗，全面推行聘用制；取消一般工作人员一位终身、一用终身制，逐步推行长期聘用、短期聘用、项目聘用、弹性聘用等多种方式用人制；打破身分身分、职称、资历、年龄、学历、区域等种种限制，在科学设岗的基础上，实行依岗竞聘、依事择人、不拘一格任贤才。重点要改革 事业单位的职称制度，改变职称本位的倾向，对职称设置、评价、审定、聘用等各个环节进行科学设计，完善具体办法；区别不同情况，实行评出分开；评聘合一，推行职业资格制，加强动态管理。
　　2、用人待遇
要抓住分配制度改革这个要点。按照事业单位分类管理的设想，纳入公务员管理和企事业化管理单位，所实行的工资分配制度是明确的。对既非机关又非企业的这部分事业单位，要加快改革分配制度的步伐，设想事业单位收入大体上分为两个部分，一部分是保障基本生活的部分，以统一政策规范为主；一部分是激励创业的部分，以市场价值规律左右，鼓励一部分分依靠知识、技术、管理、才能与纯净先富起来。要创新调节机制；目前，事业单位的收入分配现存在统得过死的问题，也存在调控失度，厚薄不一、苦乐不均。高收入的单位高收入的人群，不少是靠规费饭而非市场饭，不是凭他的真实贡献或者才能而获得。因此，要制定有效措施，综合运用法律、行政、政策、经济等手段，建立事业单位的收入分配调节机制，既发挥积极主导作用，又维持宏观平衡；既保持内部分配的合理，又保障社会分配的公平。
　　3、养老保险
社会养老保险是事业单位改革成功与否的关键。深化事业单位改革需要全方位、高层次、可持续发展的配套措施。当务之急、重中之重是建立和完善社会保障体系。试想，如果没有三条保障线国企的改革能顺利实施吗？如果不全面启动社会保障工程，事业单位改革将寸步难行。无论从社会保障体系的形成，还是从事业单位深化改革的需要，都必须正确处理稳定与改革、发展的关系，充分重视、高度敏感、未雨绸缪，抓紧研究建立事业单位社会养老保险、失业保险和医疗保险等制度。在时间上，越及时越早越主动，越迟难度越大。在运行规则上，可大体保持企事业的相对一致，避免长期一事两制，逐步走上大同；在事业与企业的现行工资差距上，根据现实，实行相应的差补办法。认真研究人员的分流安置问题。事业单位面向市场竞争，增强自身活力、改革用人办法、调整产业结构，人员的流进流出频率之高、幅度之大、情形之急随之面来。从实际上看，目前人员分流安置的不活、渠道不多、动作不畅。在建立社保体系、大力发展经济、扩大就业岗位的基础上，对一部分单位走成建制转制分流的路子；对年岁偏大的，走养起来自然消化的路子，对年岁偏小的，走帖补基本生活费养老保险金的路子。
事业单位改革必须有相应的财政策相跟进，必须支付必要的改革成本。首先，对那些应当产业化而且可以立即实现产业化的事业单位，应将其尽快转化为企事业，完全 视同企业对待，按建立现企业制度的要求进行转轨改制，财政不再供给事业经费。其次，对那些应当产业化，但一 时又难以实现产业化的事业单位，可以先明确其市场化的改革取向，并将原有的事业经费拨款转变为其企业经营政策性亏损补贴，分步进行改革，逐步减少财政资金供给，促其定期转化，直至完全停止财政拨款，最终实现企业化。再就是对于那些需要继续由国家财政供给资金的事业单位，也要改革资金供给方式，分别实行事业基金、绩效预算、政府采购合同等多种形式，引入事业竞争机制，提高事业单位的工作效率和事业经费的使用效益。对于那些既不不能实现产业化，而又不应当继续由国家举办的事业单位，应坚决取消其“事业”资格，从而有效的收缩国家的事业范围，明确事业经费的支出内容，强化财政预算约束。
明确了事业单位的改革方向和内容，就要采取积极、稳妥的办法，逐步开展事业单位的体制改革，做到准确、稳妥、快速。
　　
　　1、准，就是摸清现有事业单位的情况，对现有事业单位进行科学的归类、划转。规范各类事业单位的服务内容、经费财政补贴情况、管理权限、管理办法等，确实使其规范化、科学化，以适应我国社会主义市场经济、适应中国加入WTO形式的要求，适应为人民服务的要求。
　　2、稳，稳就是稳妥，不搞一刀切。几次行政机构改革的教训和经验很多，中国的事业单位有几百万，各种情况千差万别。行政机构改革，其本意是精减人员，减少财政开支，但一刀 切的办法进行行政改革，造成了人员裁下去了，财政开支不减反而大幅增长，人员减下去了，但机关的人员又不够用了，又要从社会上大量招录新的人员，又要增加新的财政支出。事业单位改革，一定要吸取行政改革的经验和教训，坚决不搞一刀切，做到方案成熟一个，解决一个，不成熟的方案，达不到改革要求的方案，坚决不改。
　　3、快，就是加紧事业单位改革的调研、加快事业单位改革的步伐。应该看到，目前事业单位的改革已是非常迫切，到了非改不可的时候了。事业单位量多面大，牵扯到社会的方方面面。要减少事业单位机构改革的负面影响，采取试点的办法，在一个系统、一个地区先行试点，方案成熟，快速全面推进。

                                          淮南市人事局 杜文廷